A En attendant un mois de novembre chargé pour les politiques locales internationales marseillaises - Semaine économique de la Méditerranée et Sommet de l’Union pour la Méditerranée - l’occasion de sortir de ce terrain nous est fourni par une série de décisions de justice relative à la coopération décentralisée - Merci, à l'Agence Coop Dec Conseil qui attiré notre attention sur ce point. Celles-ci informent de l’évolution des actions extérieures des collectivités locales au regard du droit, mais également du politique, en particulier en termes de légitimation.

La double décision lyonnaise : l’enjeu de l’intérêt local

En avril dernier, la Cour administrative d’appel de Lyon a annulé une décision du Conseil régional Rhône Alpes datant de 2005 et attribuant deux subvention à des organismes de coopération internationale. Le centre de formation professionnelle forestière de Chateauneuf du Rhône s’était ainsi vu attribué 70 000 euros pour apporter son aide à la conservation de la forêt de Maamora au Maroc, tandis que l’association ManaoDE s’était vue confiée la même somme pour le développement de marchés solidaires et de commerce équitables pour les petits producteurs de la province de Tamatave au Madagascar.

Saisie par l’association des Contribuables actifs du Lyonnais (Canol), la Cour d’appel devait se prononcer sur la légalité des deux subventions qui avaient été frappé de nullité par le Tribunal administratif de Lyon en novembre 2007 et qui condamnait la Région Rhône-Alpes au motif que « les deux subventions en litige ne présentent pas un intérêt local ».

Concernant la première subvention, la Cour d’appel confirme le jugement de première instance en estimant que le « versement de la subvention ne contribue pas au financement de la formation des stagiaires du centre de formation forestière de la région lyonnaise ».

Concernant la seconde, la Cour d’appel reconnaît l’existence d’un « intérêt local » dans la mesure où les activités de ManoDE subventionnées par la Région dans la cadre d’une coopération décentralisée conduite avec la région malgache vise « au développement des échanges économiques entre les deux régions ». Aussi la coopération décentralisée doit-elle encore justifier de sa validité juridique au regard de sa pertinence pour le développement économique local.

L’évolution du cadre juridique que nous allons examiner dans un instant a finalement moins consisté en une « sécurisation » de ce champ, qu’en une promotion de la coopération décentralisée comme instrument du développement local, c’est-à-dire supposée comporter des retombées matérielles directement mesurables sur le terrain de la collectivité maître d’œuvre. La trajectoire du sens politique de l’action extérieure des collectivités locales observée à partir de ses soubassements juridiques semble indiquer la substitution des valeurs (expression de la solidarité, promotion de la paix, dialogue culturel) qui prévalaient au moment de la formation des premiers jumelages par des intérêts bien compris. Toutefois, davantage que de substitution, c’est à un combinaison des valeurs et des intérêts, du symbolique et du matériel, auquel nous assistons avec la coopération décentralisée, comme le suggère une toute autre décision de justice.

La décision marseillaise : la nature politique de l’engagement humanitaire

En février 2009, l’Association des contribuables de l’intercommunalité d’Aubagne - décidément les associations de contribuables s’emploient à faire respecter l’adage « plutôt la Corrèze que le Zambèze » - attaque une délibération du conseil municipal de La Penne-sur-Huveaune qui avait octroyé 1 500 euros au Fonds de solidarité et d’urgence pour les collectivités locales et la population de la bande de Gaza.

Selon l’association, le conseil municipal a exprimé une position politique en privilégiant le sort d’une population parmi les belligérants. Le 27 avril 2010, le Tribunal administratif de Marseille a fait droit à cette demande au motif que ce choix politique excluait la disposition prise par le conseil municipal de l’engagement humanitaire permis par la loi.

Pour autant, le juge administratif précise que les dispositions de la loi révisée en 2007 ne visent pas seulement les victimes des catastrophes naturelles mais peut s’adresser aux victimes civiles d’actes de guerres.

Réflexions sur l’application de la Loi Thiollière

Ces deux situations différentes permettent de revenir sur la Loi Thiollière du nom du sénateur qui avait défendu et fait voter à l’unanimité du Parlement en 2007 un texte présenté comme parachevant la sécurité juridique de la coopération décentralisée.

Au début des années 1980, les finalités et le contenu de l’action extérieure des collectivités locales n’étaient pas codifiées, mais celle-ci n’en étaient pas moins une pratique avant d’être un droit. Comme la montré Antoine Vion, l’inscription juridique de la coopération décentralisée est le produit de mobilisations d’élus déjà engagés dans des formes d’intervention internationale. Que l’on songe aux jumelages franco-allemands post-Seconde guerre mondiale, à ceux noués avec les villes du bloc communiste dans les années 1960 ou des coopérations avec les territoires du Sud tissant une vaste toile locale de coopération franco-africaine dans les années 1970 : la coopération décentralisée n’a pas attendu la loi pour se faire.

En 1982, toutefois, la loi de décentralisation fait référence, certes de manière étroite, à la coopération transfrontalière qui peut être conclue par des Régions, avec l’autorisation du gouvernement. Puis, une circulaire du Premier ministre en mai 1985 écrit pour la première fois l’expression « coopération décentralisée ». Surtout, la loi du 6 février 1992 fournit le « cadre indiscutable » de la coopération décentralisée pour reprendre l’expression de Marie-José Tulard. L’article 131 de la loi relative à l’administration territoriale de la République bien que bref dispose que :

« les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des conventions avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France ».

La jurisprudence sera, quant à elle, très souple et ne cassera que rarement des conventions de coopération décentralisée.

Toutefois, un doute subsistait sur l’existence d’un intérêt local au nom duquel le Front national était parvenu à annuler des accords de coopération. L’exemple le plus souvent donné est celui de deux conventions de coopération décentralisée conclues entre le département des Deux-Sèvres et des localités malgache et burkinabé, annulées par le juge administratif de Poitiers en 2004 suite à un recours déposé par des élus frontistes. Cités Unies France (CUF), le principal réseau accompagnant les collectivités locales dans la conception, la mise en œuvre et le suivi de leur coopération décentralisée, relève que :

« dans les faits, et alors qu’on estime qu’il existe à ce jour plus de 3250 collectivités ou groupements français engagés dans des relations de coopération décentralisée, le déféré préfectoral reste quasi-inexistant. Une pratique s’est peu à peu établie. Les contrôles de légalité sont en général favorables. Il faut y voir l’influence positive de la Délégation à l’Action extérieure des collectivités territoriales qui a su faire partager aux instances préfectorales, l’intérêt qu’il y a à favoriser l’action internationale des collectivités territoriales».

En dépit de cette jurisprudence favorable et de la bienveillance préfectorale et gouvernementale, le législateur a souhaité verrouillé davantage cette pratique, signifiant par là, la légitimité accordée par l’État à une politique locale étrangère très faiblement dissidente et très largement perçue et pratiquée comme une politique étrangère officielle poursuivie par d’autres moyens et d’autres acteurs. C’est dans ce cadre que la loi Thiollière est adoptée en janvier 2007 suivant trois principes : le partage de volonté entre les partenaires - la réciprocité -; le renforcement du contenu opérationnel des coopérations - la logique projet - ; et la reconnaissance de l’intérêt local per se de la coopération décentralisée y compris dans un théâtre humanitaire. Elle élargit ainsi considérablement l’assise juridique de la coopération décentralisée en disposant désormais que :

« les collectivités territoriales et leurs regroupements peuvent, dans le respect des engagements internationaux de la France, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères pour mener des actions de coopération ou d’aide au développement. (...). En outre, si l’urgence le justifie, les collectivités territoriales et leurs regroupements peuvent mettre en œuvre ou financer des actions à caractère humanitaire ».

CUF a salué cette avancée législative en notant que la loi consacre :

« la coopération décentralisée comme une nouvelle compétence et non plus un mode d’exercice des compétences locales. Ceci met la collectivité à l’abri des recours auprès du tribunal administratif, fondés sur l’interprétation de la jurisprudence concernant « l’intérêt local » d’une action internationale ; (...) enfin, en cas d’urgence, une aide humanitaire peut être apportée, sans qu’il y ait de conventions signées avec une autorité locale étrangère.»

Or, que ce soit la réforme des collectivités territoriales qui semble remettre en cause la clause de compétences de certaines d’entre elles ou les décisions de la justice administrative évoquée plus haut, il semble que le doute s’est justement installé sur la notion même d’intérêt local.

En outre, la décision du Tribunal administratif de Marseille sanctionne l’engagement politique de la coopération décentralisée qui semble coïncider, à première vue, avec une technicisation de ces pratiques synonymes de dépolitisation. Dans les faits, la mobilisation d’une expertise faussement neutre n’a jamais contribué à l’éviction des présupposés politiques d’une coopération emprunte de considérations partisanes comme le suggère l’usage communautaire de l’action publique locale internationale. Ainsi, à Marseille, la focale méditerranéenne de la coopération décentralisée est directement connectée aux demandes exprimées ou imputées aux populations originaires des rives Sud et Est du Bassin. Les élus locaux justifient ainsi toujours les accords de coopération décentralisée sur cette base, que ce soit en vue d’un usage clientélaire ou pour exprimer une reconnaissance locale des populations issues de l’immigration.

Dans la discussion de la décision du Tribunal administratif marseillais, le professeur Christian Baillon rappelle que la question de la neutralité politique des collectivités locales n’est pas neuve et qu’elle fut posée dès 1941 lors de l’achat d’une ambulance et de médicaments pour l’Espagne républicaine. Un arrêt du Conseil d’État de 1989 proscrit ainsi l’intervention des communes dans des conflits politiques.

En l’espèce, le Tribunal administratif a sanctionné les justifications politiques du maire de La Penne-sur-Huveaune. La question posée renvoie ainsi à un débat qui dépasse de loin la sphère juridique : la coopération décentralisée est-elle une activité politique ? Répondre par la négative consacrerait une conception technique d’un engagement mêlant pourtant, on l’a dit, considérations morales et économiques. Comme à l’origine de la coopération décentralisée, le droit semble donc à la remorque des pratiques politiques. Si les mobilisations des élus dans les années 1980 étaient dirigées pour la reconnaissance juridique de leurs activités, on pourrait assister en rebours à une mobilisation pour la déclassification juridique de la coopération décentralisée dans la mesure où le juge et le législateur loin de sécuriser son espace, le fragiliserait.