Marseille internationale

Le gouvernement vient de lancer les appels d'offre à projets de coopération décentralisée. L'occasion de revenir sur cette politique locale internationale et ses évolutions.

Cadre légal et pratiques politiques

Si la loi de décentralisation du 2 mars 1982 faisait mention à son article 65 de la coopération transfrontalière, la coopération décentralisée française est principalement codifiée par la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République. L’article 131 dispose en effet que « les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des conventions avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France ».

En janvier 2007, l’adoption d’une proposition de loi relative aux actions extérieures des collectivités territoriales déposée par Michel Thiollière – sénateur-maire de Saint-Etienne à l’époque – a levé les incertitudes juridiques qui subsistaient, en particulier celles qui portaient sur « l’intérêt local » de la coopération décentralisée. Désormais, les collectivités locales se voient confirmer par la loi la possibilité de conduire des projets d’aide au développement et de mise en œuvre des actions humanitaires.

Certes, le cadre législatif n’explique pas à lui seul la croissance des initiatives internationales des villes et des régions qui ont, comme c’est souvent le cas, précédé l’adoption de normes légales. Néanmoins, cet environnement normatif qui s’est accompagné par la mise en place d’un délégué pour l’action extérieure des collectivités locales en 1983 et par la création de la Commission nationale de la coopération décentralisée 9 ans plus tard a institué un circuit de relations entre les services de l’Etat et les collectivités locales.

La régulation étatique de la coopération décentralisée

Ce circuit de relations vise à canaliser et à réguler la coopération décentralisée afin de faire des actions extérieures des collectivités locales non pas la mise en œuvre de stratégies dissidentes ou autonomes, mais la poursuite de la politique étrangère de la France par d’autres moyens. On assiste donc depuis le début des années 1980 à une décentralisation de la politique étrangère, en particulier dans le secteur de la low politics, c'est-à-dire de la politique de coopération, d’aide au développement et d’actions humanitaires et culturelles. En somme et pour schématiser, la partie rayonnement du Ministère des affaires étrangères aurait été en partie dévolue aux collectivités locales, la partie influence restant aux mains des fonctionnaires centraux.

Cette dévolution, on l’a dit, ne repose pas sur une liberté totale d’action des collectivités locales. L’Etat encadre ces pratiques par le moyen des « appels à projet ». Le Ministère des affaires étrangères définit les critères d’attribution des financements des projets qu’il souhaite être mis en œuvre par ses collectivités locales. L’Etat oriente donc la coopération décentralisée en fonction de ses priorités.

Mutualisation et ciblage géographique

Les dernières évolutions en la matière nous permettent de constater, par exemple, la montée du critère de la mutualisation. Ce critère d’action publique, qui nous vient des politiques de l’Union européenne et des bailleurs de fonds internationaux, repose sur le constat qu’un acteur seul sera moins efficace pour mener une action que s’il associe ses ressources avec des tiers. La coopération décentralisée cofinancée par l’Etat n’est donc pas constituée par l’action extérieure d’une collectivité, mais par une initiative commune et partagée par plusieurs collectivités locales. Il s’agit de réduire le risque de la dissidence en même temps que la dépense.

Un autre critère d’attribution des crédits du Ministère est géographique. Lorsque Brice Hortefeux était Ministre des collectivités territoriales en 2006, il avait secoué le milieu de la coopération décentralisée en encourageant les villes et les régions à travailler davantage avec les pays émergents et moins avec l’Afrique sub-saharienne. Dans un premier temps, ce discours s’est traduit par un rééquilibrage des fonds accordés aux projets de coopération décentralisée destinés à la Chine, à l’Inde et au Brésil. Dans un second temps, et malgré les voix s’élevant contre cet accroc à la libre administration des collectivités locales reconnues par la Constitution, il a débouché sur une montée des conventions et des accords de coopération passés entre les collectivités locales françaises et les autorités locales de ces pays.

Le Ministère de l'immigration et le co-développement

L’actualité récente nous montre une nouvelle évolution de la coopération décentralisée française et de la manière dont elle demeure régulée par l’État central. Le 8 juillet dernier, la réunion de la Commission nationale de la coopération décentralisée a adopté les conditions dans lesquels seront lancés les appels à projet pour l’année 2010.

Comme c’est le cas depuis deux ans maintenant, les appels à projet de la coopération décentralisée sont désormais divisés en deux, en fonction du Ministère compétent pour attribuer les crédits.

D’une part, le Ministère des affaires étrangères attribue des financements dans le cadre d’un appel à projet triennal (2010-2012). Les priorités stratégiques, air du temps, sont revenues à la Méditerranée et à l’Afrique subsaharienne. L’État et les collectivités territoriales ont pris conscience que la nature de la « coopération » avec les autorités locales chinoises n’avaient rien de commun avec les pratiques traditionnelles de la coopération décentralisée (appui institutionnel, formation, gestion des risques, culture). Le critère de la mutualisation reste central, mais il repose particulièrement sur l’échelle régionale et la terminologie du réseau : « les régions françaises peuvent se déclarer candidates pour signer une convention avec l'État afin de mettre en place ou maintenir des réseaux régionaux autonomes regroupant le maximum de collectivités territoriales de la région, d'associations ou organismes agissant à l'international. »

Enfin, et c’est une rupture, l’État prend acte de l’initiative de Jacques Auxiette, Président du Conseil régional des Pays-de-la-Loire qui, en 2007, a conclu une convention de coopération avec un État, en l’espèce le Burundi. Il serait en effet désormais possible pour les régions d’« être candidates pour mettre en œuvre un financement conjoint entre l'État et la région pour le soutien à la coopération décentralisée ». Cette disposition pourrait avoir des incidences sur la coopération décentralisée en Méditerranée. La faiblesse de la décentralisation au Maghreb par exemple pourrait conduire les fonctionnaires de la Région PACA chargés des relations internationales et les élus à élargir le champ de leurs activités. Celles-ci pourraient ne pas s’interdire de traiter directement avec des autorités nationales en raison du déséquilibre entre l’étendue des compétences des autorités régionales au Nord et leurs faiblesses au Sud.

D’autre part, le Ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire (MIIINDS) lance lui aussi un appel à projet annuel cette fois. Les financements sont accordés aux autorités locales françaises qui souhaitent mettre en œuvre un projet ou un partenariat avec une collectivité locale étrangère « située dans une zone de forte migration vers la France ». On reste tout d’abrod interdit devant la question de la définition juridique et politique d’une « zone de forte migration vers la France ». Mais l’on comprend les intentions du gouvernement à la ligne suivante : « le projet intervient sur les secteurs participant à l'amélioration des conditions de vie et d'insertion socio-économique des populations ou qui contribuent à créer des conditions plus favorables à l'investissement productif dans les zones concernées ». En d’autres termes, le MIIINDS accordera des financements aux collectivités locales qui s’engagent à mener des projets permettant d’enrayer le phénomène migratoire. Il s’agit d’une formulation administrative organisant une politique de co-développement consistant à établir un lien entre le développement économique « là-bas » et l’immigration « ici ». Ce lien n’est pas politiquement incorrect, depuis la campagne présidentielle de 2007, le thème du co-développement et ses sous-bassements sécuritaires sont en passe de faire l'unanimité parmi les élus et cimentent le consensus relatif à la coopération décentralisée.

Gustave Massiah, membre du conseil scientifique d’ATTAC, interrogé par Libération au moment de la campagne présidentielle estimait pourtant que le « co-développement est devenu une tarte à la crème tant le concept a été dévoyé. Il avait popularisé par Jean-Pierre Cot, éphémère ministre de la Coopération, poussé à démissionner car il voulait des rapports équitables entre la France et l'Afrique. Aujourd'hui, le codéveloppement n'est, chez beaucoup de candidats à la présidentielle, qu'un alibi quisert à masquer la politique répressive vis-à-vis des migrants (…).On veut maîtriser les flux migratoires, arrimer les migrants chez eux, via une politique de camps que l'on voit se développer aux portes de l'Europe. Or, le codéveloppement, c'est de la coopération d'égal à égal. C'est faire le lien entre deux pays. C'est également remettre en question notre propre développement pour le mettre en relation avec celui d'autres pays. Ce n'est de toute façon qu'un outil complémentaire de solidarité internationale, des rapports Nord-Sud. Mais, pour avoir une pensée du codéveloppement, il faut d'abord avoir une pensée du développement.»
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