A Le Chef de l’État a donc annoncé mardi l’intention du gouvernement de présenter le projet de loi portant réforme des collectivités territoriales. Il serait inscrit à l’ordre du jour des travaux de l’Assemblée nationale pour la mi-décembre. Ce projet de loi s’inspire des conclusions du rapport Balladur remis en mars dernier et dont la proposition majeure fut de lutter contre la fragmentation institutionnelle issue des vagues successives de la décentralisation.

La philosophie du projet est donc de chasser autant le « morcellement des structures » que « l’enchevêtrement des compétences ». Il s'agit de simplifier les procédures, d’améliorer la lisibilité démocratique, et, surtout, d’économiser les coûts et les ressources en évitant les doublons administratifs. Ce projet, qui se présente donc sous les auspices de la « modernisation » fait l’objet d’une très large protestation à gauche, mais aussi dans les rangs de la majorité.

Cette protestation s’organise autour d’une contestation d’un l’État central qui tenterait d’opérer « une reprise en main des collectivités locales ». Ce qui serait en jeu dans le redécoupage territorial consisterait en une tentative de l’État de redéfinir les règles du jeu – y compris sur le plan électoral – et de les imposer à des gouvernements locaux qui, depuis 1981, ont fait l’expérience de l’autonomie.

Alors modernité ou reprise en main autoritaire ?

Trois ambitions président ainsi à ce projet : outre la simplification, « l’adaptation de l’organisation territoriale à notre temps », formule curieuse pour évoquer les dynamiques urbaines et la mondialisation et qui justifierait le regroupement métropolitain ; et l’intercommunalité en zone rurale (que nous laisserons de côté dans ce billet).

Les trois temps de la réforme

Le premier élément de la loi, le plus spectaculaire aussi, est la création des « conseillers communautaires ». Élus sur la base des cantons sur une base à la fois majoritaire pour 80% d’entre eux et proportionnel pour les autres, les conseillers communautaires se substitueront aux conseillers régionaux et généraux…. sans remplacer ni l’un, ni l’autre. L’objectif est d’éviter les financements croisés entre les deux institutions : « «La solution, ce n'est pas la suppression du Département ou de la Région, mais le rapprochement des deux » a déclaré Nicolas Sarkozy. Ainsi, la clarification des compétences envisagée pourrait se traduire par un abandon de la clause de compétence générale attribuée aux collectivités locales. Celles-ci, hormis la commune qui la conserverait, ne pourront agir que dans un cadre de compétence spécifique. Le resserrement des compétences fait ainsi peser une lourde incertitude sur l’organisation de l’action publique locale.

Le deuxième point concerne les finances locales. Au nom, une nouvelle fois, de la mondialisation – plus précisément, de la lutte contre les effets de la délocalisation industrielle – la taxe professionnelle, présumée responsable de la perte de « 500 000 emplois en 15 ans », est sacrifiée. C’est le point le plus sensible de la réforme : on voit mal les élus locaux, largement présents dans l’hémicycle du fait du cumul des mandats, se couper les vivre sans protester. Et des protestations, il y en a à gauche et à droite. Selon Alain Juppé, le Président de la République « se fout du monde » ; Pierre Mauroy assure que ce dispositif « menottera financièrement les collectivités locales » ; le Président (PS) de la Région centre évoque un « hold up financier et électoral »…
L’idée implicite imputée par les élus en particulier régionaux au Chef de l’État est l’asphyxie financière des collectivités locales qui favoriserait une reconquête politique pour la droite – rappelons qu’avant les élections régionales de mars, la gauche gouverne 20 régions sur 22.

Troisième point qui nous intéresse ici, l’intégration métropolitaine. Le projet de réforme met en avant « la compétition entre les grandes agglomérations européennes ou internationales » afin de proposer « un nouveau cadre de gouvernance, plus adapté que celui des actuelles communautés urbaines ». Un statut de métropole serait donc institué pour les ensembles urbains de plus de 450 000 habitants qui se regrouperaient « sur la base du volontariat». Le nouvel EPCI disposerait de compétences élargies en matière de développement économique, d’urbanisme, d’habitat, de transport et d’infrastructures, d’éducation, dont certaines par transferts des départements et des régions. La loi distingue les « métropoles », au nombre de 13 ( Lille, Rouen, Strasbourg, Rennes, Nantes, Lyon, Grenoble, Bordeaux, Toulouse, Montpellier, Marseille, Toulon, Nice), et 8 « pôles métropolitains » qui regroupent des ensembles urbains autour d’une ville-centre moins importante (Metz-Nancy, Orléans-Tous, Besançon-Montbelliard, Annecy-Chalbéry, Biarritz-Pau). On remarque que parmi les 13 métropoles, 4 sont situés dans l’espace métropolitain méditerranéen : il n’est pas sûr que susciter une compétition régionale n’améliore la compétitivité européenne. Tout aussi curieux, les pôles métropolitains qui s’inscrivent dans le rayon d’influence d’une métropole comme à Dunkerque, Angers ou Auch. Le Grand Paris fait l’objet de dispositifs spécifiques.

Vieilles recettes, nouveau contexte

Cette réforme s’inscrit dans un contexte particulier dans lequel l’État a desserré son emprise sur les territoires. À la régulation croisée des années 1970 entre centre et périphéries a en effet succédé une ère d’autonomisation des systèmes locaux. Cette autonomie fut à l’origine le fait des initiatives locales accélérées par les réformes décentralisatrices. L’État semble toutefois revenir aux principes gaulliens qui s’appuyaient sur un volontarisme centralisateur chargé de moderniser l’organisation territoriale. Il est remarquable de constater que l’on revienne au thème des « métropoles d’équilibre » issu de la problématique des places centrales et qui a trouvé, dans les années 196O, une traduction dans la théorie des « pôles de croissance » de François Perroux. À l’époque, il s’agissait de favoriser la croissance d’aires métropolitaines dans un double renforcement des fonctions productives de leur périphérie et des capacités directionnelles de leur centre. Ces vieilles recettes sont ici appliquées moins pour réorganiser l’État territorial que pour contribuer à l’ouverture et à la compétitivité internationale des territoires, d’une part, et à la réduction des dépenses publiques d’autre part. On peut douter de la capacité de l’État à agir sur les territoires comme si les trente dernières années de consolidation de l’autonomie des gouvernements locaux n’était qu’une parenthèse à refermer. On peut également douter de la tentative étatique de renverser le cours d’une histoire administrative marquée par deux décennies de renforcement des pouvoirs et de la légitimité des systèmes locaux.

Aussi, et pour conclure, cette réforme comporte un contenu idéologique qui prescrit des fonctions spécifiques aux territoires. À la vision fonctionnelle et technique promue ici, et qui était déjà celle des aménageurs gaullistes, aurait pu s’opposer une vision sociale et politique de villes comme communautés capables de se mobiliser pour définir un intérêt local. Ce registre de légitimation semble perdre le pas face aux justifications techniques empruntés à la compétition territoriale et à la rationalisation des ressources.

Photo : E. FEFERBERG / AFP